黃祖輝

　　黨的二十屆三中全會指出，在發(fā)展中保障和改善民生是中國式現(xiàn)代化的重大任務(wù)。必須堅持盡力而為、量力而行，完善基本公共服務(wù)制度體系，加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，不斷滿足人民對美好生活的向往。浙江深化新時代“千萬工程”推進會暨縮小“三大差距”動員部署會強調(diào)，著力推進基本公共服務(wù)一體化，在增進全省人民民生福祉上取得新突破。近年來，浙江緊扣“基本公共服務(wù)”和“一體化”兩個關(guān)鍵詞，聚焦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等群眾急難愁盼問題，扎實有序高質(zhì)量推進基本公共服務(wù)均衡普惠可及。2023年以來，舟山市和淳安縣、龍游縣、景寧縣開展了基本公共服務(wù)一體化試點，成效非常顯著。但在一體化發(fā)展過程中仍然存在一些難點需要突破。

　　基本公共服務(wù)的性質(zhì)與一體化發(fā)展的難點

　　基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)，提供給民眾的具有公共性、民生性、基礎(chǔ)性的服務(wù)與權(quán)益。主要涉及公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、就業(yè)服務(wù)、住房、養(yǎng)老等民生權(quán)益與保障。基本公共服務(wù)的一體化是指基本公共服務(wù)制度的一體化和管理的一體化，以及基本公共服務(wù)在不同領(lǐng)域和區(qū)域的協(xié)同化和均衡化。一個國家或地區(qū)的基本公共服務(wù)水平和一體化程度，不僅是這個國家或地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展水平的反映，而且也是這個國家或地區(qū)公共福利和社會公平公正狀況的體現(xiàn)。一個國家或地區(qū)的基本公共服務(wù)水平和一體化程度，不僅與這個國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的水平相關(guān)，而且還與這個國家或地區(qū)政府對基本公共服務(wù)供給的理念與制度安排有關(guān)，或者說，與政府對基本公共服務(wù)受眾群體的賦權(quán)有關(guān)。

　　在我國，由于城鄉(xiāng)二元的公共保障制度安排和經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分，基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和居民之間呈現(xiàn)出不平衡與相互差距。與此同時，由于我國的公共保障制度還具有中央政府統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移支付下地方政府主導(dǎo)運行的特點，我國基本公共服務(wù)運行的一體化程度并不高，城市與鄉(xiāng)村、區(qū)域與區(qū)域、中央和地方在基本公共服務(wù)的整合性、互通性、協(xié)調(diào)性上并不充分。

　　浙江是我國經(jīng)濟社會相對發(fā)達的省份，又是共同富裕示范區(qū)。應(yīng)該說，從整體看，浙江在基本公共服務(wù)的設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平等方面是處于全國各省區(qū)市前列的。浙江基本公共服務(wù)的一體化程度，尤其是對省內(nèi)居民基本公共服務(wù)的一體化程度，要高于全國平均水平。但是，與發(fā)達國家和地區(qū)相比，我省仍然存在基本公共服務(wù)的短板，在城鄉(xiāng)之間、浙東北與浙西南區(qū)域之間、本省居民與外省常住本省居民之間，仍存在基本公共服務(wù)對居民的惠及程度、惠及效率和受惠權(quán)益等方面的差異。

　　對浙江而言，要進一步提高基本公共服務(wù)水平，推進基本公共服務(wù)一體化發(fā)展，還存在三個方面的難點。一是如何在省域?qū)用媛氏绕平獬青l(xiāng)二元的公共保障制度，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域一體化。二是如何在中央政府統(tǒng)籌、地方政府主導(dǎo)，既城鄉(xiāng)二元，又區(qū)域分割的公共保障制度架構(gòu)下，實現(xiàn)我省基本公共服務(wù)對省內(nèi)戶籍人口和省外常住我省人口的平等化和全覆蓋。三是如何不斷增加基本公共服務(wù)投入，尤其是補齊農(nóng)村居民公共保障方面的短板，并且不斷提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的效率。

　　推進基本公共服務(wù)一體化的主要突破口

　　一是以破解城鄉(xiāng)“小二元”制度為突破口，帶動城鄉(xiāng)“大二元”制度的破解。破解城鄉(xiāng)二元公共保障制度，是實現(xiàn)基本公共服務(wù)一體化發(fā)展的核心關(guān)鍵。我國城鄉(xiāng)公共保障二元制度具有多重二元的特征，可以概括為“大二元”和“小二元”。前者是城鄉(xiāng)間的二元，主要體現(xiàn)在公共保障和居民財產(chǎn)權(quán)（重點是居民房產(chǎn)權(quán)）的城鄉(xiāng)二元與不平等。后者是指城市內(nèi)的城鄉(xiāng)二元，主要體現(xiàn)在進城農(nóng)民與城市居民在公共保障和基本公共服務(wù)方面的差別化待遇。“小二元”是“大二元”向城市的延伸，兩者具有關(guān)聯(lián)性。這既體現(xiàn)了我國城鄉(xiāng)二元制度的復(fù)雜性，也為我們破解城鄉(xiāng)二元制度提供了新的思路與選擇，即可以先從破解“小二元”制度入手。在黨的二十屆三中全會《公報》中關(guān)于“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”部分，體現(xiàn)了這樣的改革思路，即突出城市基本公共服務(wù)對外來常住人口全覆蓋的主張，強調(diào)要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，也就是先破解城市的“小二元”制度，同時，對進城農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益仍強調(diào)要保護和穩(wěn)定。很顯然，這是一項穩(wěn)中求進的破解我國城鄉(xiāng)二元制度的思路與舉措，應(yīng)該成為我省破解城鄉(xiāng)二元制度，推進基本公共服務(wù)一體化的重要突破口。城市“小二元”問題的解決，將有助于城鄉(xiāng)“大二元”制度矛盾的緩解與破解。這項改革的重要難點在于我省基本公共服務(wù)能否對符合條件的省外常住我省人口全覆蓋，需要解決惠及對象的精準(zhǔn)測算、標(biāo)準(zhǔn)的制定、財政的負(fù)擔(dān)，以及探討與基本公共服務(wù)密切相關(guān)的基本公共權(quán)益能否隨人走或跨省流動的政策和相關(guān)制度安排問題。

　　二是以加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展為突破口，提高縣域基本公共服務(wù)水平和效率�？h域是我國廣大農(nóng)村居民生存的所在地，是縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落空間上并存、管理上一體的區(qū)域，是我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本單元。與此同時，縣域也是我國城市化水平相對不高、居民基本公共權(quán)益賦權(quán)相對不足和基本公共服務(wù)相對滯后的區(qū)域。因此，以縣域為重要載體推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是縮小“三大差距”，提高我省基本公共服務(wù)水平和效率，推進基本公共服務(wù)一體化發(fā)展的又一重要突破口。推進我省縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，首先要統(tǒng)籌縣域新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和鄉(xiāng)村全面振興，在公共領(lǐng)域要突出對鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)投入的增加和農(nóng)村居民最低保障和養(yǎng)老保障水平的提高。其次，要切實做好“強城、興村、融合”三篇文章，通過縣域經(jīng)濟的發(fā)展，提高縣域人口承載力，進一步推進鄉(xiāng)村人口向縣域城鎮(zhèn)集聚，加快農(nóng)村人口就地就近非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化和市民化。再次，要不斷優(yōu)化縣域發(fā)展空間，尤其是村落發(fā)展空間。著力打造與縣域城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村現(xiàn)代化相適配的鄉(xiāng)村群落、鄉(xiāng)村組團以及城鄉(xiāng)融合的醫(yī)共體、教共體、養(yǎng)老中心等公共服務(wù)平臺與中心，提高縣域基本公共服務(wù)能力和鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等基本公共服務(wù)的空間效率，切實提高縣域基本公共服務(wù)水平和效率，有效補上縣域基本公共服務(wù)一體化程度不高的短板。

　　三是以調(diào)整地方政府公共支出優(yōu)先順序為突破口，增加政府基本公共服務(wù)支出。在我國重大公共基礎(chǔ)設(shè)施已基本滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要的情況下，政府應(yīng)考慮調(diào)整政府公共支出的優(yōu)先順序。即政府在財政預(yù)算優(yōu)先支出中，將重大公共基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)整為與民生密切相關(guān)的公共支出，如公共教育、醫(yī)保、低保、勞保等支出及其服務(wù)支出為優(yōu)先支出，并且把重點放在對農(nóng)村居民和進城農(nóng)民的保障上，提高城鄉(xiāng)居民整體公共保障和公共服務(wù)的水平，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和階層之間在基本公共服務(wù)上的差距。

　　破解上述三大難題，進一步提高我省基本公共服務(wù)水平，推進我省基本公共服務(wù)一體化發(fā)展的基本思路，應(yīng)該是以黨的二十屆三中全會精神為指引，省委、省政府關(guān)于“以‘千萬工程’牽引縮小‘三大差距’”為行動指南，將縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)、收入“三大差距”作為主攻方向，聚焦我省基本公共服務(wù)一體化發(fā)展的三個突破口，齊心協(xié)力、發(fā)力攻堅，推進我省基本公共服務(wù)再上臺階和一體化發(fā)展。

　　以上城鄉(xiāng)二元公共保障制度的改革和基本公共服務(wù)一體化發(fā)展難點的突破，涉及基本公共服務(wù)覆蓋外省常住我省人口與我省公共財政能力是否相匹配的問題，涉及縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展中鄉(xiāng)村空間優(yōu)化與現(xiàn)行城鄉(xiāng)土地與規(guī)劃制度是否相協(xié)調(diào)的問題，涉及政府財政支出優(yōu)先順序調(diào)整與政府職能轉(zhuǎn)換改革是否相同步的問題等，這些問題的解決，不僅與我省自身改革的深化有關(guān)，而且與國家相關(guān)制度與政策以及省際關(guān)系的協(xié)調(diào)有關(guān)，因此，還需要系統(tǒng)把握、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并獲得相應(yīng)的支持和賦權(quán)。

　　【作者系浙江省習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員，浙江省委高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)專家委員會委員，浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院首席專家、教授】