劉尚海

　　產(chǎn)業(yè)空間治理是指政府、市場和社會等多元主體，對產(chǎn)業(yè)空間資源的供給、布局、使用、收益分配進(jìn)行系統(tǒng)性協(xié)調(diào)與管理，實現(xiàn)資源要素的配置優(yōu)化。在土地資源日益趨緊的背景下，準(zhǔn)確理解新形勢下產(chǎn)業(yè)空間治理要求，科學(xué)把握新時期下產(chǎn)業(yè)空間治理重點，對扎實推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、打造現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系具有重大意義。

　　產(chǎn)業(yè)空間治理是新時期新形勢下的迫切需要

　　在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，產(chǎn)業(yè)空間治理已成為挖掘土地存量、更新產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。必須深刻把握發(fā)展形勢，吃透國家政策精神，深入認(rèn)識寧波推進(jìn)產(chǎn)業(yè)空間治理的迫切性、必要性。

　　一是國家對產(chǎn)業(yè)空間治理提出新要求。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對進(jìn)入存量優(yōu)化階段的城市發(fā)展提出了空間精細(xì)化治理的迫切要求。作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)，土地資源要素的配置方式和水平直接影響新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展。黨的二十屆三中全會《決定》指出，要推動土地混合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，盤活存量土地和低效用地。2024年8月，自然資源部出臺的《關(guān)于學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗深入推進(jìn)全域土地綜合整治工作的意見》提出，要實施建設(shè)用地整理，有序盤活閑置低效建設(shè)用地。盤活閑置低效建設(shè)用地即低效用地再開發(fā)，這是在新發(fā)展理念指引下，國家對產(chǎn)業(yè)空間治理提出的更高資源配置效率和集約利用水平的要求。

　　二是先進(jìn)城市將產(chǎn)業(yè)空間治理作為重塑產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的新舉措。面對快速城鎮(zhèn)化階段工業(yè)用地低效和粗放利用的普遍問題，各地因地制宜開展產(chǎn)業(yè)空間治理探索，力圖重塑產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。上海通過探索“彈性出讓+有條件續(xù)期”政策和“二級管控+帶項目出讓”制度，有效推動土地資源高效配置，并在2025年首次出臺促工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全面性規(guī)劃土地政策。深圳持續(xù)深化“工業(yè)上樓”實踐，從政策機(jī)制、規(guī)劃技術(shù)、投資收益等方面強(qiáng)化對“工業(yè)上樓”實施路徑的探索，并在2024年發(fā)布了全國首部“工業(yè)上樓”地方標(biāo)準(zhǔn)，填補(bǔ)了建筑設(shè)計規(guī)范的空白。

　　三是寧波進(jìn)入必須深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)空間治理的新階段。近年來，寧波以全域國土空間綜合整治為契機(jī)，依托工業(yè)集聚區(qū)建設(shè)加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)空間治理，空間利用效率得到顯著提升。然而，寧波的治理實踐仍面臨多重困境，亟須以實際問題為導(dǎo)向突破瓶頸制約，加快進(jìn)入產(chǎn)業(yè)空間治理的新階段。例如，現(xiàn)有土地出讓制度尚未充分考慮不同產(chǎn)業(yè)類型的差異化生命周期，工業(yè)用地循環(huán)利用效率偏低；現(xiàn)狀工業(yè)用地二級市場受外部因素干擾較大，無法形成有效的價格機(jī)制，導(dǎo)致二級市場價格相較一級市場溢價過高；經(jīng)營主體合力改造制度供給不足、老舊工業(yè)區(qū)塊改造資金平衡壓力偏大、工業(yè)用地續(xù)期政策有待深化。

　　科學(xué)把握新時期產(chǎn)業(yè)空間治理的工作重點

　　新時期寧波產(chǎn)業(yè)空間治理要強(qiáng)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，協(xié)調(diào)日益復(fù)雜的地企關(guān)系及“生產(chǎn)+生活+生態(tài)”需求。做好新時期產(chǎn)業(yè)空間治理工作，必須立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，以系統(tǒng)的融合發(fā)展為指引、以空間的集約發(fā)展為抓手、以產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展為目標(biāo)，加強(qiáng)政策工具箱綜合利用，積極探索新模式新路徑，重構(gòu)產(chǎn)業(yè)空間治理生態(tài)，為爭創(chuàng)國家新型工業(yè)化示范區(qū)提質(zhì)賦能。

　　一要聚焦聯(lián)動融合發(fā)展，推動工業(yè)集聚區(qū)迭代升級。黨的二十屆三中全會《決定》明確提出要“優(yōu)化土地管理，健全同宏觀政策和區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度，優(yōu)先保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重大項目合理用地”。這就要求我們要緊抓全域國土空間綜合整治試點契機(jī)，嚴(yán)格遵循國土空間“三區(qū)三線”理念，按照國土空間規(guī)劃“一張圖”要求，落實工業(yè)區(qū)塊與國土空間總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境的全面融合。要完善工業(yè)控制線管理辦法，進(jìn)一步探索深化線內(nèi)工業(yè)用地占補(bǔ)平衡機(jī)制和線外零增地項目正負(fù)面清單，在確保集聚區(qū)規(guī)劃管控到位的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推動管控體系優(yōu)化升級。

　　二要聚焦存量改造提升，推動低效空間提質(zhì)增效。2023年9月，國家在全國15個省（市）的43個城市開展為期四年的低效用地再開發(fā)試點，支持試點城市重點從規(guī)劃統(tǒng)籌、收儲支撐、政策激勵、基礎(chǔ)保障等方面探索創(chuàng)新政策舉措，提高土地產(chǎn)出效益。寧波作為試點城市之一，要積極融合全域國土空間綜合整治、城市更新，加速推動保留提升區(qū)塊的增量集聚和存量改造，積極穩(wěn)妥推進(jìn)低效工業(yè)用地再開發(fā)。尤其是在創(chuàng)新政策支持方面，寧波要加快制定土地年期政策、征地拆遷政策、彈性供地政策、二級市場監(jiān)管政策等，并結(jié)合本地實際不斷實踐、評估、調(diào)整，動態(tài)完善產(chǎn)業(yè)空間治理政策創(chuàng)新，有序推動土地騰挪流轉(zhuǎn)，加速工業(yè)用地循環(huán)利用，鍛強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“主陣地”。

　　三要聚焦空間布局優(yōu)化，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。黨的二十大報告指出，要優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系。要推動產(chǎn)業(yè)融合集群發(fā)展，構(gòu)建新一代信息技術(shù)、人工智能等一批新的增長引擎。這就要求我們要綜合本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與成本優(yōu)勢，通過對全鏈條產(chǎn)業(yè)空間及相應(yīng)主體的空間需求畫像，多路徑綜合利用政策工具箱，做好規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)的合理匹配、精準(zhǔn)供給與高效利用。要積極建立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育機(jī)制，按照“行政區(qū)功能化、功能區(qū)專業(yè)化”要求，統(tǒng)籌優(yōu)化產(chǎn)業(yè)集群空間布局，從前期招引、項目準(zhǔn)入、后期運營等方面綜合施策，保障項目定向進(jìn)入主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)功能平臺，培育發(fā)展具有區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)集群。聚焦“361”現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，引導(dǎo)“2070”工業(yè)集聚區(qū)差異化、特色化發(fā)展。

　�。ㄗ髡邽閷幉ㄊ泄�業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)研究院院長）